“Em todas as disciplinas, a teoria atua como um duplo papel: é, ao mesmo tempo, uma lente e uma viseira. Como uma lente, ela focaliza em problemas específicos, permitindo que afirmativas condicionais sejam feitas sobre relações causais para um conjunto de fenômenos bem definidos, porém limitados. Mas, como viseira, a teoria estreita o campo da visão”
Hyman P. Minsky– Stabilizing an Unstable Economy (1986)
“O passado é lição para refletir. Não para repetir”
Mário Quintana
INTRODUÇÃO
No último capítulo de sua obra clássica “A Teoria Geral do Emprego, do Juro e do Dinheiro”, que Keynes escreveu durante a depressão econômica de 1929, com todas as mazelas econômicas e sociais observadas (a taxa de desemprego chegou a ser superior a 25% em muitos países e a taxa de crescimento anual do PIB negativa de 10%) disse que as sociedades à época “tinham uma expectativa de um diagnóstico mais bem fundamentado; mais do que nunca estão prontas a aceitá-lo e desejosas de o experimentar desde que ele seja pelo menos plausível”.
No caso brasileiro, um diagnóstico bem fundamentado tem considerado um conjunto recorrente de problemas socioeconômicos e socioambientais que vêm desafiando as diferentes administrações dos três níveis de governo, desde 1980: o Brasil tornou-se um país de baixo crescimento econômico, com um dos piores indicadores de concentração da renda e da riqueza nacional do Planeta, com processos de degradação acelerada dos seus ecossistemas, além de intensa instabilidade nas taxas de inflação e de desemprego.
No mesmo capítulo, Keynes disse também que: “as ideias dos economistas e dos filósofos políticos, estejam elas certas ou erradas, têm mais importância do que geralmente se percebe. De fato, o mundo é governado por pouco mais do que isso. Os homens objetivos que se julgam livres de qualquer influência intelectual são, em geral, escravos de algum economista defunto. Os insensatos, que ocupam posições de autoridade, que ouvem vozes no ar, destilam seus arrebatamentos inspirados em algum escriba acadêmico de certos anos atrás. Estou convencido de que a força dos interesses escusos se exagera muito em comparação com a firme penetração das ideias... Porém, cedo ou tarde, são as ideias e não os interesses escusos que representam um perigo, seja para o bem ou para o mal”*.
Desde quando os economistas começaram a ter influência na formulação e na implementação dos planos e das políticas econômicas do Brasil, tornou-se necessário conhecer quais são as suas ideias e teorias que fundamentam essas políticas e planos, “ora como lente ora como viseira”. O primeiro plano econômico lançado após a II Grande Guerra foi o PLANO SALTE durante o Governo Dutra, com o objetivo de estimular e melhorar o desenvolvimento dos setores de saúde, alimentação, transporte e energia. Um plano elaborado com a cooperação técnica norte-americana (Missão Abbink), cujos objetivos não foram alcançados devido à sua inexequibilidade financeira e à inviabilidade técnica de muitos dos seus projetos.
A efetiva contribuição dos economistas para o processo de planejamento no Brasil foi na elaboração e na implementação do PLANO DE METAS do PRESIDENTE JK. O Plano teve origem a partir das ideias dos economistas da CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina), da ONU e do BNDE (Banco Nacional do Desenvolvimento), que constituíram o famoso Escritório CEPAL/BNDE no Rio de Janeiro.
O RESGATE DO PLANEJAMENTO NO BRASIL
O Plano de Metas do Presidente Juscelino Kubistchek (1956–1960) conseguiu transformar a economia brasileira de um modelo primário-exportador na mais industrializada e moderna entre os países do Terceiro Mundo, no início dos anos 1960, ea interiorização do desenvolvimento avançou com a construção de Brasília). O Programa de Ação Econômica do governo militar de 1964 (PAEG), sob a coordenação do Ministro do Planejamento Roberto Campos, e do Ministro da Fazenda Gouveia de Bulhões, integrou uma política de estabilização monetária com um Plano Decenal de Desenvolvimento (PND), criando as pré-condições para o ciclo de expansão dos anos 1970, sob a coordenação do Ministro Delfim Netto. O II Plano Nacional de Desenvolvimento – II PND (1975–1979), arquitetado por João Paulo dos Reis Veloso, Mário Henrique Simonsen e Severo Gomes, visava enfrentar os problemas de inflação e de crescimento advindos do petróleo e da crise internacional. Foi formulado e implementado no Governo Geisel, tendo promovido uma profunda transformação na matriz energética do País e também uma revolução da agropecuária, que se tornou um celeiro mundial de proteína animal e vegetal (a Revolução dos Cerrados). A partir dos anos 1990, destaca-se o Plano Real do Governo Itamar Franco, sob a liderança do Ministro Fernando Henrique Cardoso que conseguiu abortar o longo processo de superinflação no País.
A tradição do sistema político brasileiro, quando confrontado com profundas crises econômicas e sociais, vinha sendo a de estruturar as aspirações e as expectativas da sociedade em planejamento de médio e de longo prazo, antes do avanço das ideias do neoliberalismo no País.
Por que esses planos tiveram resultados que trouxeram grandes benefícios para a sociedade brasileira? Não se prenderam a nenhuma ortodoxia ideológica. Articularam, de forma inteligente, as políticas de estabilização com as políticas de desenvolvimento. Utilizaram com eficiência e eficácia os quadros de servidores públicos e as instituições da administração direta e indireta devidamente dinamizadas. Realizaram uma adequada integração entre mercado e plano.
Desde então, os economistas passaram a ter, na área econômica dos diversos governos que se sucederam, um papel decisivo na liderança intelectual dos planos e das políticas governamentais. É importante, pois, quando se lança uma política econômica, em uma nova administração do Governo Federal, avaliar os seus fundamentos e, principalmente, sua capacidade de equacionar os problemas conjunturais e estruturais do País, assim como avaliar as ideias econômicas que fundamentam essa política.
Há um consenso entre muitos analistas da atual situação socioeconômica do Brasil de que, em momentos de crise, as ideias importam e são poderosas. Elas têm a capacidade de dar substância histórica à diversidade dos interesses dos diferentes grupos sociais em termos de ações programáticas. Elas são capazes de determinar a forma e o conteúdo das instituições que formulam e definem a trajetória histórica de um país, de suas regiões e classes sociais. Como diz o cientista político Mark Blyth*, as ideias, tomadas como parte de uma sequência geral de mudança institucional, reduzem incertezas, atuam como recursos para a construção de coalisões, empoderam protagonistas para contestar as instituições existentes, atuam como recursos na construção de novas instituições e, finalmente, coordenam as expectativas dos agentes, reproduzindo, portanto, estabilidade institucional. Como as ideias são, frequentemente, a base inicial para a concepção e a implementação de políticas públicas, de programas e de projetos, elas podem ser avaliadas pela sua capacidade de transformação a partir de seus objetivos propostos e efeitos inesperados. É preciso destacar também que o valor de uma ideia ou de uma teoria que fundamenta uma política econômica tem de ser analisada e avaliada no contexto histórico-cultural da sociedade.
O resgate do processo de planejamento no Brasil deve se inspirar nos fundamentos da democracia participativa, nos modernos métodos de planejamento estratégico das empresas privadas, mas também no compromisso inequívoco com a estabilidade monetária e a responsabilidade fiscal. Por outro lado, o ajuste fiscal não pode ser implementado em uma perspectiva tão somente de equilíbrio de valores macroeconômicos agregados, mas deve também se comprometer com o uso dos instrumentos e mecanismos fiscais e monetários, para viabilizar os objetivos de desenvolvimento sustentável. Sem um processo de planejamento de médio e de longo prazo, perde-se a visão estratégica da evolução da economia que passa a ser conduzida por uma sequência de decisões ad hoc ou casuísticas. A tríplice função de um sistema de planejamento é a de mitigar, de comparar e de transformar os problemas socioeconômicos e socioambientais e não apenas de evitar os desajustes macroeconômicos, mas também de mobilizar as potencialidades da construção da sociedade que queremos.
FUNDAMENTOS DA ATUAL POLÍTICA ECONÔMICA
Em 2009, os economistas italianos Alberto Alesina e Silvia Ardagna, da Universidade de Milão, afirmaram que se os governos reduzissem os déficits fiscais poderiam impulsionar o crescimento econômico dos seus países (Estado mínimo). Em outras palavras, gastando menos em lugar de gastar mais trariam o crescimento de volta. No ano seguinte, dois economistas norte-americanos Carmen Reinhart e Kenneth Rogoff destacaram que há uma linha vermelha que o governo não pode ultrapassar: se as suas dívidas excederem 90 por cento do PIB, o crescimento econômico irá declinar. A partir dessas ideias⁷, a atual política econômica do País procura atingir um déficit fiscal próximo do zero e um rigoroso controle sobre a expansão da dívida pública, além de cortes recorrentes das despesas públicas que podem ter um efeito multiplicador negativo sobre a renda e o emprego.
Políticos conservadores dos EE. UU. e da União Europeia, principalmente aqueles vinculados aos mercados financeiros, se agarraram prontamente a essa tese para defender suas políticas de austeridade fiscal, mesmo quando se sabia que poderia haver uma recessão. Posteriormente, essa proposição foi questionada e tornou-se controversa, quando foi demonstrado que havia frágil suporte conceitual e limitada evidência empírica para sua validação. Contudo, independentemente do interesse dos rentistas quanto à solvabilidade financeira do maior devedor do País ou das expectativas ilusórias de que, após o ajuste fiscal com reformas, o crescimento virá por acréscimo, a busca do equilíbrio das contas consolidadas do setor público é uma das pré-condições necessárias (mas não suficientes) para a volta do progresso econômico e a eficácia das políticas públicas. Deu-se a esse estilo de política econômica a denominação de modelo de equilíbrio fiscal expansionista.
São propostas que geraram muitos consensos e dissensos, embora tenham se tornado a sabedoria convencional para a formação de políticas econômicas que o Brasil procura formular e executar desde 2014, embora com certa diferenciação em cada mandato presidencial. Contudo, a austeridade fiscal expansionista não é uma política adequada para promover o crescimento em vários contextos. Não é adequada quando as taxas de juros estão próximas de zero e as taxas de crescimento e de desemprego não reagem às mudanças na política monetária. Não é adequada quando o conjunto das economias mais desenvolvidas está deprimido, não deixando espaço para as exportações das economias periféricas menos desenvolvidas. Não é adequada para países membros de uma União Monetária que não podem substituir autonomamente a insuficiência da demanda interna pela demanda externa, através da desvalorização monetária*.
Na verdade, a Economia é atualmente um campo científico em crise pela sua incapacidade de superar crises. Tornou-se uma diversidade de modelos e de teorias em conflito que não permitem aos economistas disporem da exatidão e da certeza que pretendem atribuir às suas diretrizes de políticas econômicas. Foi o que a Rainha da Inglaterra perguntou aos ilustres professores da London School of Economics (LSE)sobre a crise de 2008: “Por que vocês não viram que ela estava a caminho?”
Frequentemente, limitamos a nossa avaliação de um governo pela dimensão ideológica que prevalece em suas políticas e em suas ações programáticas. A dimensão ideológica apresenta uma sobrecarga diversificada de conflitos e de tensões entre correntes doutrinárias, entre grupos e classes sociais, entre os interesses de regiões e de setores produtivos em uma nação continental. Como diz Joan Robinson, apesar de as proposições ideológicas não terem validade interpessoal por não se conformarem estreitamente às regras do procedimento científico, a motivação ideológica tem estimulado o desenvolvimento das Ciências Sociais e em setores da sociedade para os quais a perspectiva prevalecente até então tornou-se inaceitável...sem as proposições ideológicas não saberíamos o que queremos saber*.
É também importante uma avaliação da capacidade de gestão da administração pública, a qual se manifesta através de resultados intermediários e resultados finalísticos pela sua eficácia e eficiência. Muitas administrações que conseguiram elaborar planos de governo consistentes tecnicamente e sintonizados politicamente com as aspirações da população, sucumbiram nos processos de implementação de suas ações programáticas.
Amin Maalouf, escritor de origem libanesa e membro da Academia Francesa de Letras desde 2011, em seu último livro "O Naufrágio das Civilizações" escreveu um posfácio especial à edição brasileira sobre a pandemia de Covid-19 onde nos alerta: "Uma das principais características da pandemia causada pela Covid-19 é que ela impõe, para além dos aspectos médico, científico e sanitário, um desafio maior à maneira como cada país é governado e às relações entre os diversos componentes da Humanidade"*.
Não basta, pois, uma política pública bem formulada se as suas diretrizes gerais não chegarem a resultados finalísticos. Como dizem os italianos: “ Tra il dire e il fare, c´è di mezzo ilmare”.
No caso brasileiro, como o déficit público é de natureza histórico estrutural e não apenas o resultado de conjunturas desfavoráveis, o programa de austeridade fiscal incorporou as reformas político-institucionais da Previdência, do Sistema Tributário e do Governo, redundando em um eventual novo pacto federativo. Sem entrar na polêmica sobre a efetividade desse estilo de política econômica, há que registrar o elevado nível de risco à vulnerabilidade da política econômica que foi assumida, desde o início de sua implementação, em virtude do sequenciamento das reformas, ao se adotar um processo de reformas fragmentado.
As dificuldades maiores estão nas características histórico-estruturais do nosso déficit fiscal, que nasceu do descompasso entre receitas e despesas públicas que se formou historicamente a partir de 1980, quando o País passou a crescer mais lentamente e, também lentamente cresceu a base tributável direta e indireta, ao mesmo tempo em que se expandiam as despesas induzidas pelas políticas públicas propostas pela Constituição de 1988.
Em 1965, Roberto Campos e Gouveia de Bulhões encontraram a economia semi-estagnada e com uma superinflação. Realizaram o que se denomina de “reformas por atacado”, que é uma forma de eliminar ou regular todas as ambiguidades e incertezas com relação às consequências das estratégias das reformas, se realizadas simultaneamente. Para Dani Rodrik, da Universidade de Harvard, “as reformas por atacado” são uma garantia de melhorar o bem-estar da sociedade e de se atingir o melhor crescimento econômico possível ao se eliminarem todos os obstáculos à sua frente*.
A principal dificuldade dessa estratégia é que sua implementação necessitaria de engenho e arte em um contexto de equilíbrio político polarizado e mais favorável para negociações inteligentes, sem a necessidade de acordos políticos com grupos de deputados e senadores que priorizam os seus interesses clientelísticos. Evitar acordos políticos espúrios é um processo que deveria ser feito desde o período eleitoral na composição de um novo governo, pois esses acordos têm a capacidade de minar a consistência técnica e política de uma administração, assim como levar à perda da identidade político-institucional do ideário do governo.
Entre as diferentes teorias que podem fundamentar uma nova política econômica para o País, está a proposta de uma corrente da teoria Keynesiana que, na verdade, vai além do próprio Keynes, denominada de “Economia Pós-Keynesiana” (PKE), assim caracterizada*:
os mecanismos de mercado numa recessão ou num país de baixo crescimento não são geralmente capazes de estabelecer o pleno emprego; cortes nos salários e nos gastos públicos tendem a reduzir o consumo e a demanda agregada, daí a necessidade da intervenção direta e indireta do Estado através de políticas anticíclicas;
o setor financeiro é uma fonte de flexibilidade, assim como de instabilidade; a financeirização da economia traz consigo uma sequência de ciclos de instabilidades que têm levado à concentração da renda e da riqueza nacional;
o aumento da produtividade e do progresso tecnológico é uma função da demanda agregada e do crescimento da massa salarial etc.;
O mais importante, contudo, é destacar que essa teoria não propõe que se diferencie o sequenciamento de políticas de curto prazo (estabilizar hoje) com as políticas de longo prazo (crescer amanhã), mas trajetórias dependentes (path dependency) de expansão ao longo de períodos históricos, o que nos leva a integrar as políticas econômicas, que buscam a estabilidade econômica, com as políticas de desenvolvimento sustentável (=crescimento globalmente competitivo + equidade social + sustentabilidade ambiental) em um único roteiro dinâmico como realizaram Campos-Bulhões (PAEG + PLANO DECENAL) em 1965. O que será (ou pode ser?) ilustrado através da “Revolução dos Cerrados”.
Muitas decisões do Governo Federal mostram como o modelo de austeridade fiscal expansionista, quando concebido sem articulação com um modelo de desenvolvimento sustentável de médio e de longo prazo, pode comprometer a eficácia das políticas públicas que cuidam das questões das desigualdades sociais e regionais, da sustentabilidade dos ecossistemas, da competitividade sistêmica da economia. Essas políticas perdem sua prioridade no cotidiano da gestão pública, perdem sua centralidade administrativa, perdem seu status político e perdem sua capacidade de inflexionar os efeitos cumulativos das assimetrias sociais e regionais assim como de inflexionar a degradação dos ativos e dos serviços ambientais. Acabam em um envoltório de incertezas quanto aos recursos que efetivamente dispõem e quanto ao poder regulatório que comandam, e realizando um pouco apenas de cada projeto, atividade ou política previstos nos orçamentos.
Não se trata tão somente da produção de um documento a mais com uma sobrecarga de ilusões utópicas e de ideologias ultrapassadas por experiências históricas. O que se deseja é uma visão de futuro que possa servir como lanterna de popa visando a fundamentar as decisões de curto, médio e de longo prazo para os três níveis de governo, para os segmentos empresariais em suas decisões operacionais e estratégicas e que traga esperança para as famílias no planejamento ao longo do seu ciclo de vida, para os jovens estruturarem suas perspectivas profissionais.
Não é tarefa simples mobilizar a consciência política de nossa população para conceber e implementar uma visão de futuro para a sociedade brasileira. Em um contexto de crise socioeconômica e de erosão da credibilidade das lideranças políticas, há um ambiente de conformismo e aversão ao risco às mudanças estruturais entre alguns grupos sociais que deveriam ter protagonismo indispensável nessa Grande Transformação. De um lado, estão os rentistas que desfrutam das condições de vida do conforto moderno graças à crescente acumulação de capital financeiro. Do outro lado, está a massa de beneficiários das políticas sociais compensatórias fragilizada pela pobreza e pelo desalento.
Nesse ambiente de conformismo, de curto em curto prazo, transmitiremos como valor de legado aos nossos netos, um país refém de uma armadilha de mazelas socioeconômicas e socioambientais do ponto de vista do bem-estar social sustentável.
O objetivo dominante da política econômica do Governo Federal é o de atingir um déficit próximo de zero, apoiado nas reformas político-institucionais da Previdência, do Sistema Tributário e da Administração Pública, e no controle da dívida pública consolidada. Um trabalho de Sísifo, pois é imenso o descompasso ou o hiato entre uma base tributável que cresce lentamente desde 1980, acompanhando a desaceleração do crescimento econômico observada no período 1900 a 1980, e a avalanche da demanda gerada pelas políticas públicas, legítimas e indispensáveis, o que transforma as atividades da Área Econômica do Governo para evitar o descontrole das contas públicas como ocorreu na Argentina, numa prática diuturna de equilibrismo financeiro.
A alternativa que gera menores tensões políticas e sociais visando a crescer com estabilidade monetária, está no lado das receitas públicas que precisam se expandir de forma acelerada através de um novo ciclo de crescimento da economia brasileira. Robert Skildesky analisou as experiências realizadas desse modelo de equilíbrio fiscal expansionista e conclui que os economistas ortodoxos argumentaram que o corte de despesas públicas iria impulsionar o crescimento pela redução dos custos dos empréstimos e pelo aumento da confiança ... mas se o crescimento demorar a vir ou até mesmo não vir, tudo parecerá um exercício de sadismo intelectual.
BIOMA CERRADO: DO CRESCIMENTO ECONÔMICO AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
A opinião pública brasileira foi surpreendida pela informação de que o desmatamento do Cerrado, registrado pelo INPE em março deste ano, teve um aumento alarmante de quase 24%, uma tendência que vinha se configurando a ponto de se considerar o desmatamento do Cerrado maior que o desmatamento da Amazônia. O Bioma Cerrado ocorre principalmente no Planalto Central Brasileiro e ocupa aproximadamente 24% do território brasileiro. O Cerrado é reconhecido como a Savana mais rica do mundo em biodiversidade. Até a década de 1950, os Cerrados mantiveram-se quase inalterados. A partir da década de 1960, com a transferência da Capital Federal do Rio de Janeiro para Brasília, e a abertura de uma nova rede rodoviária, a cobertura vegetal natural deu lugar à pecuária e à agricultura intensiva (IBGE).O Cerrado é conhecido como “a caixa d`água do Brasil” ou “o berço dos grandes rios brasileiros”, sendo a origem geográfica de importantes rios e bacias hidrográficas que abastecem várias regiões do País. Segundo a EMBRAPA, estima-se que a riqueza do Cerrado em termos de grupos vegetais e animais é: 67.000 invertebrados, 6.000 plantas, 1.200 peixes, 937 aves, 212 mamíferos, 180 répteis e 150 anfíbios.
Há muitas razões para explicar o processo de aceleração do desmatamento do Cerrado, onde é permitido desmatar até 80% da área dentro das propriedades rurais. Cabe, pois, saber por que os proprietários dessas áreas avançam até o limite da estrutura regulatória, desconhecendo a capacidade de suporte dos ecossistemas no Bioma, ou seja, qual é a lógica privada do desmatamento? A resposta depende de como as diferentes ideologias ambientalistas consideram as relações entre o sistema econômico e o sistema natural, definindo o valor econômico da Natureza; no caso do desmatamento, como consideram o valor econômico da floresta prístina?
O valor econômico total (VET) de uma floresta se estima pelo seu valor de uso e pelo seu valor de não uso. O valor de uso direto da floresta inclui usos de madeira e não madeira (frutas, castanhas, resinas, plantas genéticas, bioenergias, etc.). O valor de uso indireto da floresta corresponde ao conceito de funções ecológicas, tais como: os impactos do desmatamento sobre a proteção das bacias hidrográficas e sobre a produtividade dos sistemas produtivos agropecuários; sobre os complexos ciclos de nutrientes, importantes para o solo, a água e a atmosfera; sobre o efeito estufa e o ciclo de carbono; etc. O valor de opção está relacionado com o montante financeiro que os indivíduos e as organizações estariam dispostos a pagar para conservar os recursos ambientais para um uso futuro.
O valor de não uso ou de existência da floresta está relacionado com as avaliações monetárias dos seus ativos ambientais, sem vinculação com o seu uso corrente ou o seu uso opcional. É um componente importante do valor econômico total, particularmente em situações de incerteza quanto à extensão dos danos ou de ativos únicos (espécimes raros, por exemplo). Quando o desejo de pagar para preservar um ativo ambiental está vinculado aos benefícios que este ativo poderá trazer para os seus descendentes, temos o caso do valor de legado. Pretende-se, enfim, preservar a biodiversidade da floresta para as futuras gerações, inclusive os seus valores culturais e históricos*.
Não é difícil entender que um grande número de pecuaristas, agricultores familiares, grandes produtores de grãos e de carnes vejam, atualmente, a floresta apenas sob a ótica do seu valor de uso direto, como um mega-almoxarifado de recursos ambientais, onde vão pilhar madeiras de lei, fertilidade do solo pós-desmatamento, plantas medicinais, etc., para a sua subsistência ou para fazer bons negócios, passando por cima das funções ecológicas das florestas em pé.
A obrigação social de sustentabilidade, como tem insistido Amartya Sen, Prêmio Nobel de Economia em 1998, não pode ser deixada inteiramente por conta do mercado, uma vez que o futuro não está adequadamente representado no mercado – pelo menos o futuro mais distante. O Estado deve servir como gestor dos interesses das futuras gerações, por meio de políticas públicas que utilizem mecanismos regulatórios ou de mercado, adaptando a estrutura de incentivos a fim de proteger o meio ambiente global e a base de recursos para as pessoas que ainda vão nascer.
Pode-se ilustrar como o uso não sustentável de uma floresta compromete o potencial de desenvolvimento de uma região com o caso da Mata Atlântica, da qual temos atualmente menos de 8% de floresta contínua. É no Nordeste e no Leste do Brasil que estão mais de 1.800 municípios em áreas economicamente deprimidas que sobrevivem graças às transferências fiscais e de renda do Governo Federal.
Ocorre, porém, que, no caso brasileiro, há uma resistência ideológica ao uso de instrumentos econômicos nas políticas ambientais (nos países da OCDE são mais de 130 desses instrumentos em ação) e a estrutura regulatória tem se destacado pela baixa intensidade e pelos riscos jurisdicionais. No caso específico do Bioma Cerrado, há fatores adicionais que dificultam o controle do desmatamento, particularmente quando melhoram os preços relativos das commodities primárias nos mercados globais e o desmatamento se acelera. Entre esses fatores destacam-se: a contradição entre leis e incentivos fiscais e financeiros dos distintos órgãos de governo; a debilidade institucional de órgãos ambientais dos três níveis de governo e sua completa falta de articulação, submetidos a fortes contingenciamentos de seus recursos orçamentários de custeio e de investimento; o fato do cumprimento da lei ser de fato muito oneroso, por causa de problemas de acessibilidade e de dispersão espacial das atividades econômicas; falta de vontade política, principalmente dos níveis locais, de aplicar as leis com rigor, uma vez que, para as comunidades locais, os recursos ambientais têm valor de uso e valor de troca, mesmo que mobilizados predatoriamente.
Na verdade, a questão maior das políticas públicas, que visam a controlar os processos de desmatamento ainda está na imensa dificuldade que, internamente, o Governo Federal tem para gerar consenso sobre o conteúdo, a profundidade e a persistência dessas políticas enquanto oscila entre preservar, conservar e o manejo sustentável da floresta, e o uso econômico-financeiro dos recursos ambientais.
O caso do Bioma Cerrado e sua “tragédia dos bens comuns” (o uso dos recursos ambientais para além da capacidade de suporte dos ecossistemas) é uma boa história para ilustrar a transição que estamos enfrentando entre o paradigma de crescimento econômico tradicional do pós-II Grande Guerra e o paradigma de desenvolvimento sustentável na reconstrução do Brasil. Uma história que começa com a “Revolução dos Cerrados” dos anos 1970.
Depois da II Grande Guerra, a agropecuária brasileira era conhecida como um setor econômico atrasado em termos do progresso tecnológico, de elevada inelasticidade de oferta de seus produtos, sendo o abastecimento de alimentos nos centros urbanos dependente de importações e com deterioração nas relações de troca no comércio exterior. Na verdade, entre os mecanismos de controle da inflação, destacava-se predominantemente o controle dos preços de mercado dos alimentos, os quais, com frequência, eram tabelados ou congelados numa economia cujos processos de urbanização se aceleravam. Frequentemente, a agropecuária era um setor produtivo discriminado em termos das políticas públicas do Governo Federal, tanto da política fiscal quanto da política monetária.
A partir da segunda metade dos anos 1960, com os mercados de alimentos e toda a sua cadeia de valor sendo liberados da pesada intervenção governamental, a agropecuária brasileira deu início a uma expansão mais sustentada. Entretanto, foi quando ocorreu a revolução científica e tecnológica dos anos 1970 que a agropecuária brasileira passou a ser um dos setores responsáveis pela maior oferta de proteína animal e vegetal do Mundo. Atualmente passa por um processo de atualização científica e tecnológica que poderá constituir uma das bases do Terceiro Salto da Agropecuária Brasileira.
Durante o Período Colonial, a agricultura se caracterizava pelo uso extensivo e predatório dos recursos naturais, pelo baixo progresso tecnológico, pelos desmatamentos e queimadas, pela sobre-exploração da força de trabalho e, até mesmo, por infringir a ordem jurídica prevalecente. As primeiras transformações ocorreram a partir do avanço da cafeicultura no Sudeste do País, que operava com mão de obra livre e com melhor distribuição de renda, o que levou à dinamização do mercado interno.
Mas, a Grande Transformação da agricultura brasileira ocorreu no início dos anos 1970, quando, sob a liderança de Alysson Paolinelli, realizou-se a revolução científica e tecnológica nos cerrados brasileiros, a partir dos experimentos de agricultura de sequeiro e agricultura irrigada no Programa de Assentamento Dirigido do Alto Paranaíba (PADAP). quando era Secretário da Agricultura do Estado de Minas Gerais. No mandato do Presidente Geisel, como Ministro da Agricultura, transformou o bem-sucedido PADAP em um programa nacional (o POLOCENTRO).
O dinamismo do agronegócio brasileiro, um dos atuais líderes mundiais na produção e exportação de proteína animal e proteína vegetal, se deve, principalmente, ao progresso tecnológico que tem sido incorporado aos seus segmentos produtivos, a partir da criação do Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária, liderado pela EMBRAPA.
Atualmente, o agronegócio é o setor produtivo mais importante da economia brasileira e tem evitado que a recessão, iniciada em 2014, se transforme em depressão econômica. É o carro-chefe de poderosas cadeias produtivas e de valor que envolvem, direta e indiretamente, diferentes setores, com impactos que se espraiam para a indústria química, a indústria de bens de capital, os setores de tecnologia e informação, o setor de transporte, etc. Contribui para intensa redução do custo da cesta básica que beneficiou, principalmente, os grupos sociais de baixa renda, para os quais o peso das despesas com alimentos é maior.
O agronegócio moderno intensivo de conhecimento científico e tecnológico não precisa desmatar para se expandir. Segundo pesquisadores do Sistema Nacional de Pesquisas Agropecuárias, se conseguíssemos transferir 50% da tecnologia sustentável para a agricultura, seria possível dobrar a produção de alimentos sem abrir novas áreas e sem abater uma única árvore sequer, promovendo o Terceiro Salto de Desenvolvimento da Agropecuária Nacional, conforme proposto por Alysson Paolinelli, para a produção de alimentos saudáveis, sustentáveis e resistentes às mudanças climáticas.
Mas, à época de implantação da agricultura dos cerrados, principalmente nos anos 1970, prevaleceu no País a estrutura político–ideológica dos ciclos de crescimento econômico como objetivo dominante, sem a preocupação com a forma como se distribuíam a renda e a riqueza geradas, nem com o uso sustentável dos recursos naturais renováveis e não renováveis, questões que eram colocadas no cenário nacional apenas por poucos grupos politicamente conscientes.
As diferentes regiões do País em que se implantaram os projetos de exploração agropecuária dos Cerrados (Noroeste de Minas Gerais, Sul de Goiás, Centro-Norte do Mato Grosso, etc.) viram se expandir o PIB, a Renda, o Emprego e a Base Tributável. Se as taxas de crescimento do PIB per capita e da renda per capita se mantiverem positivas e elevadas por um longo período, pode-se afirmar que foi encontrada uma base produtiva para impulsionar o processo de crescimento econômico da Região.
Por outro lado, o processo de desenvolvimento sustentável de uma região, que pressupõe o seu crescimento econômico sustentado, dependerá fundamentalmente, da sua capacidade de organização social e política que se associa ao aumento de autonomia local para a tomada de decisões, ao aumento da capacidade para reter e reinvestir o excedente econômico gerado pelo processo de crescimento local, a um processo de conservação e preservação do ecossistema regional, e, principalmente, a acumulação de capitais intangíveis (capital social, capital institucional, capital intelectual, etc.)*.
Vistas sob a dimensão de um processo de desenvolvimento sustentável, muitas regiões cuja base econômica é a agropecuária não tradicional, apresentam as ambiguidades das economias em transição. De um lado, o crescimento econômico acelerado e intensivo de conhecimento científico e tecnológico e, principalmente altamente competitivo globalmente, gerando cerca de 100 bilhões de dólares de superávit na balança comercial anualmente. Do outro lado, essas regiões estão batendo recordes de desmatamentos a nível nacional em um processo de destruição de seus ativos ambientais e de concentração de renda e de riqueza entre as Unidades da Federação, sob a complacência de governantes estaduais e municipais.
Nesse aspecto, estudos recentes da FGV pelo pesquisador Sérgio Gobelti mostram que, de 2017 a 2022, descontando a inflação pelo IPCA no período que foi de 31,4%, o aumento acumulado da renda real entre os mais ricos chegou a 49%, enquanto entre os mais pobres (e a classe média), o aumento foi de apenas 1,5% em média. Identifica, pois, a concentração de renda no topo da pirâmide social, destacando-se:
A renda da elite econômica do 0,01% da população cresceu nominalmente 96% no período de cinco anos – quase três vezes mais do que a registrada na base da pirâmide de 33% (a qual inclui 95% da população adulta), que permaneceu semi-estagnada em termos reais, enquanto a dos mais ricos cresceu a um ritmo chinês;
Em 2022, a base de pirâmide é formada por todos os adultos que tiveram renda líquida total inferior a R$10mil mensais;
A renda da elite cresceu mais nas Unidades da Federação nas quais o agronegócio predomina na base da economia e que é, atualmente, o setor produtivo mais dinâmico da economia brasileira, chegando a uma alta, em valores reais, de 131% no Mato Grosso do Sul no extrato social constituído pelo 0,01% mais rico. Depois do Mato Grosso do Sul, as maiores taxas de expansão para o mesmo segmento populacional foram verificadas acima da inflação em:
Amazônia (122%)
Mato Grosso (115%)
Rondônia (106%)
As mesmas estimativas por Unidade Federada para o extrato constituído pelos 0,1% da população mostram que:
em média, a renda desse grupo populacional cresceu 42% em termos reais, um pouco abaixo do 0,01%; no Mato Grosso, o crescimento real dos rendimentos dessa “elite econômica” chegou a 117%, seguido pelo Mato Grosso do Sul (99%), Amazonas (84%) e Tocantins (78%).
A razão entre a renda média dos mais ricos e da classe média, em 2022, foi 364 vezes no Mato Grosso, 331 em São Paulo, 268 no Paraná, 257 no Mato Grosso do Sul.
A Região Nordeste, em 2022, detinha 27% da população total do Brasil, mas concentrava 43,5% do total da população na pobreza e 54,6% do total da população na extrema pobreza;
o Estado em que a elite (0,01%) teve o pior desempenho foi o Ceará (-9% em valores reais), seguido por Pará e Rio de Janeiro.
Concentração de renda e de riqueza, desequilíbrios regionais de desenvolvimento, desastres ambientais acumulativos, esses e outros problemas estruturais do País não se resolvem sem um bom processo de planejamento de médio e de longo prazo que possa viabilizar os 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU com os quais o Brasil se comprometeu em 2015. Parafraseando Keynes, de ajuste fiscal em ajuste fiscal num curto prazo podemos estar todos mortos. O tempo não para a fim de resolvermos esses problemas. Na verdade, pode até mesmo reproduzi-los. Alice no País das Maravilhas perguntou: “Dizem que o tempo resolve tudo. A questão é: quanto tempo”?
As experiências bem-sucedidas de planejamento de médio e de longo prazo mostram que um país que tem, ao mesmo tempo histórico, problemas de ajuste fiscal e problemas estruturais de desenvolvimento, não pode se limitar a formular e a implementar políticas macroeconômicas de curto prazo, ainda que apoiadas em reformas de base institucionais. Particularmente no caso brasileiro, o déficit fiscal não foi gerado apenas por variáveis exógenas como a crise econômico-financeira de 2008 ou a crise da pandemia daCovid-19. Como o nosso déficit fiscal tem raízes históricas de quase quatro décadas, o seu equacionamento pode envolver vários novos mandatos presidenciais a não ser que ocorra algum evento excepcional, se esperarmos que o atual modelo fiscal expansionista traga o crescimento econômico de volta por si só (uma condição apenas necessária). Na verdade, esse equacionamento passa pela expansão acelerada das receitas tributárias a partir da organização de um novo ciclo de expansão da economia. Será que daqui a alguns anos, alguém poderá perguntar se diante do imenso potencial de um ciclo de desenvolvimento sustentável do País, não se percebeu que esse ciclo poderia vir?
Referências:
* J.M. Keynes – Teoria Geral do Emprego, do Juro e do Dinheiro Ed. Abril, 1983, cap. 24
*Mark Blyth – Great Transformations – Economic Ideas and Institutional Change in the Twentieth
Century – Cambridge, 2011 . Neste livro, o autor analisa a construção e a desconstrução do liberalismo clássico na Suécia e nos EE. UU. James Kwak – Economism – Bad Economics and the Rise of Inequality. Vintage, 2018.
* Mark Blyth – Austerity – The History of a Dangerous Idea Oxford, 2018. O autor analisou a história das políticas de austeridade fiscal realizadas em diferentes países durante dois períodos. 1692 – 1942 e 1942 – 2012.
* Amin Maalouf – O Naufrágio das Civilizações, 2020. Amazon, Kindle Book
* J.R. Robinson – Economic Philosophy. Penguin Books,1960.
* Dani Rodrik – One Economics, Many Recipes: Globalization, Instituitions and Economic Growth, Princeton, 2007.
* Lucio Baccaro, Mark Blyth and Jonas Pontusson – Diminishing Returns. The New Politicsof Growthand Stagnation Oxford, 2022.
Os autores compararam as principais correntes de pensamento que sucederam às idéias de Keynes e Milton Friedman. Ver também Marc Lavoie. L´économie postkynésienne. La Dévouverte, 2004; Robert Skidelsky – Money and Governament – A Challenge to Mainstream Economics. Penguin, 2019.
* Philip Lawn – Sustainable Development Indicators in Ecological Economicis, EE. 2006
P. R. Haddad – Três Ensaios Sobre a Economia Brasileira. e-Galáxia, 2023..
* P. R. Haddad – Como as Regiões se Desenvolvem ( 3 Ensaios Sobre a Economia Brasileira – Livro 2). e-Galáxia, 2023
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